為何應(yīng)推進(jìn)電力改革

首先，從電力系統(tǒng)的整個(gè)流程上講，包括發(fā)電、輸電、配電和售電是一個(gè)完整的鏈條。現(xiàn)在中國的模式是，發(fā)電廠根據(jù)指標(biāo)進(jìn)行電力生產(chǎn)，然后將電力上網(wǎng)進(jìn)入輸電的環(huán)節(jié)，也就是通過高壓、超高壓輸電線將發(fā)電廠的電輸往變電所，輸電網(wǎng)絡(luò)是整個(gè)電力網(wǎng)中的主網(wǎng)架。第三步進(jìn)入到配電環(huán)節(jié)，即配電網(wǎng)從輸電網(wǎng)或地區(qū)發(fā)電廠接受電能。通過配電線路、配電所、配電變壓器等配電設(shè)施就地或逐級(jí)分配給用戶。最后一步是售電的環(huán)節(jié)，普通居民、工業(yè)用戶或商業(yè)用戶在終端得到電力。在整個(gè)流程中，最關(guān)鍵的保障措施是依靠電力調(diào)度系統(tǒng)來進(jìn)行整體的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以保證整個(gè)電力網(wǎng)絡(luò)的有效運(yùn)行。

電力系統(tǒng)的發(fā)展經(jīng)歷了不同的階段，在上世紀(jì)80年代整體供不應(yīng)求，當(dāng)時(shí)關(guān)注的重點(diǎn)是解決電力不足的問題。1998年對(duì)電力部的撤銷，初步解決了政企分開的問題。2002年國家5號(hào)文，解決了廠網(wǎng)分開的問題，并嘗試實(shí)現(xiàn)競價(jià)上網(wǎng)，試圖通過引入競爭而提高電價(jià)的經(jīng)濟(jì)性。而最近的中央9號(hào)文，更進(jìn)一步，更關(guān)注電力充足性、公平性、經(jīng)濟(jì)安全性以及清潔性的要求。

充足性。最近幾年我國的電力供應(yīng)整體上供大于求。2011年之前電荒還比較常見，尤其在夏季用電高峰時(shí)期，比如2011年有17個(gè)省份拉閘限電。但自從2012年經(jīng)濟(jì)進(jìn)入下行期以及新常態(tài)之后，整體的電力供應(yīng)沒有太大的問題。

公平性。最早的電價(jià)核定是一種成本倒推的方法，一廠一價(jià)甚至一機(jī)一價(jià)，政府通過信用擔(dān)保和行政計(jì)劃手段保證每一臺(tái)新建發(fā)電機(jī)組和發(fā)電廠的投資回報(bào)，以此核定電價(jià)并給予各種交叉補(bǔ)貼。但是這種方法導(dǎo)致當(dāng)?shù)仉娏ζ髽I(yè)盲目提高成本，從而造成大量資源浪費(fèi)。2002年后采取了各省標(biāo)桿電價(jià)的概念，也就是根據(jù)各省某一時(shí)期新建火電機(jī)組的平均造價(jià)，設(shè)定事先公布的基礎(chǔ)電價(jià)。這樣就會(huì)導(dǎo)致不同省份有不同的標(biāo)桿電價(jià)，比如河北與內(nèi)蒙古的上網(wǎng)電價(jià)一度可相差1毛2分，這會(huì)給企業(yè)造成完全不一樣的成本，導(dǎo)致工業(yè)用戶用電的不公平。

除此以外，截止到2012年底，我國仍有273萬人沒有用上電。而農(nóng)村人口的平均電配量比城市人口小很多，這樣會(huì)導(dǎo)致在用電高峰期限制他們對(duì)電磁爐、空調(diào)等大功率電器的使用。這也導(dǎo)致了普通用戶用電的不公平。

經(jīng)濟(jì)性。通過與美國的比較，我們國家工業(yè)和商業(yè)電價(jià)高于美國，居民電價(jià)低于美國。這樣造成企業(yè)用電成本比較高。因?yàn)殡娏κ钦麄€(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)，電價(jià)的輕微調(diào)整都將對(duì)整個(gè)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)造成巨大的影響。如何提高電價(jià)的經(jīng)濟(jì)性，使其在國民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中起到最優(yōu)的配置作用，這或許是國家開展最新一輪電力改革的一個(gè)重要考慮因素。

安全性?，F(xiàn)有的普遍措施造成各大電網(wǎng)都有巨大的容量浪費(fèi)，并習(xí)慣以冗余來保障事故時(shí)的急需，以便支撐電網(wǎng)的正常運(yùn)行。這種冗余造成了大量資源浪費(fèi)。

清潔性。現(xiàn)在中國以清潔能源為主的分布式發(fā)電已經(jīng)迅速發(fā)展起來，但是因?yàn)殚g歇性等技術(shù)問題，風(fēng)水太陽等清潔能源電力在并網(wǎng)時(shí)會(huì)造成極大的不穩(wěn)定，所以這些可再生能源電會(huì)被電網(wǎng)視為垃圾電，不被電網(wǎng)接受。例如2014年放棄的風(fēng)電量為133億度，而海南全省一年的用電量僅為250億度。這種浪費(fèi)極為驚人。

通過對(duì)以上問題的分析，可以窺探國家持之以恒進(jìn)行電力改革的原因。從根本上講，這些問題主要由以下幾個(gè)因素導(dǎo)致：

電網(wǎng)企業(yè)的全程壟斷?，F(xiàn)在的電力系統(tǒng)不能稱之為電力市場(chǎng)，主要是因?yàn)殡娋W(wǎng)企業(yè)在其中的作用太大，同時(shí)扮演了輸電、配電、售電、調(diào)度等角色，其職責(zé)包含了規(guī)劃編制、電力調(diào)度、普遍服務(wù)、電網(wǎng)投資建設(shè)、電網(wǎng)運(yùn)行管理、標(biāo)準(zhǔn)制定、電源投資建設(shè)與管理、售電服務(wù)等大部分環(huán)節(jié)。一手托兩頭，一邊承擔(dān)了部分政府應(yīng)該承擔(dān)的職能，一邊又拿走了下游本應(yīng)該由競爭性企業(yè)自主參與市場(chǎng)的職能，從而造成了整個(gè)體系的混亂和龐雜。

問題尤其反應(yīng)在價(jià)格形成機(jī)制中。在整個(gè)環(huán)節(jié)中，先是跟據(jù)每個(gè)區(qū)域或省的平均成本制定燃煤標(biāo)桿電價(jià)，然后按企業(yè)輸配電成本制定輸配電價(jià)，上網(wǎng)電價(jià)加上輸配電價(jià)以及交叉補(bǔ)貼和政府性基金之后，形成分類銷售電價(jià)。但在這個(gè)過程中，因?yàn)槿袠I(yè)的公司都被視為了公用事業(yè)公司，電價(jià)的形成機(jī)制成為一種混沌的混合形態(tài)，成本完全不透明，且無法測(cè)算。

這些情況造成了一系列的問題，比如說各省標(biāo)桿電價(jià)有一定的剛性，當(dāng)能源成本的市場(chǎng)價(jià)格發(fā)生巨大變化時(shí)，標(biāo)桿電價(jià)不會(huì)隨之改變，這樣會(huì)導(dǎo)致電力企業(yè)因?yàn)槌杀締栴}主動(dòng)停止發(fā)電。如2011年市場(chǎng)煤炭價(jià)格走低，但是實(shí)際成本仍然是政府規(guī)定的剛性成本，居高不下，導(dǎo)致電力企業(yè)一發(fā)電就虧損，由此而造成了2011年的電荒。另外，就公平性而言，上網(wǎng)電價(jià)由政府決定，而農(nóng)村的成本明顯比城市要大。在經(jīng)濟(jì)性方面，因?yàn)槿狈Ω偁幮缘臋C(jī)制，企業(yè)成本完全黑箱，電力企業(yè)根本沒有動(dòng)力去主動(dòng)提高自己的效率，這也同樣導(dǎo)致了冗余問題，因?yàn)槌杀救菀讛偟秸麄€(gè)成本中去，企業(yè)可以不計(jì)成本地去擴(kuò)大輸電方面的投資建設(shè)，造成與歐美等發(fā)達(dá)國家相比，我們的整體電網(wǎng)效率非常低下。

基于這些問題的分析，必須繼續(xù)對(duì)整個(gè)電力系統(tǒng)進(jìn)行系統(tǒng)性的改革。

改革應(yīng)該改什么

改革的總體思路是理順政府、公用事業(yè)公司以及競爭性企業(yè)三者之間的關(guān)系。也就是說，應(yīng)該讓三者各得其所，各司其職。具體而言，公用事業(yè)公司（各大電網(wǎng)）應(yīng)該將規(guī)劃編制、電力普遍服務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)制定以及運(yùn)行調(diào)度等權(quán)力上交到政府手里，而同時(shí)將電源投資建設(shè)、電源運(yùn)行管理、售電服務(wù)等環(huán)節(jié)下放到競爭性企業(yè)手里。自己手里現(xiàn)有的輸配電網(wǎng)絡(luò)從本質(zhì)上只是起到類似于高速公路這樣一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施的作用，而把發(fā)電和售電的兩頭放開，慢慢形成一定的市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，只有這樣，才能打破現(xiàn)有的壟斷環(huán)節(jié)，逐步在發(fā)電和售電端形成市場(chǎng)交易的機(jī)制。

這里需要防范兩種極端的論點(diǎn)，分別是壟斷有罪論和自由市場(chǎng)萬能論。電力行業(yè)是涉及到國計(jì)民生的特殊行業(yè)，電力除了商品的屬性，還有一大部分是公共服務(wù)用品的屬性，在這方面壟斷是有一定必需性的。因?yàn)殡娏Φ钠毡榉?wù)原則如果完全交由市場(chǎng)來發(fā)展，在成本和收益之間會(huì)存在巨大的虧損，不大可能解決。電力供應(yīng)有一定的公共責(zé)任，這決定了這個(gè)市場(chǎng)本身需要一定的壟斷性。

總結(jié)而言，首先應(yīng)該理順整個(gè)電力市場(chǎng)中的主體和其分別對(duì)應(yīng)的責(zé)任。涉及的主體分為三部分：政府應(yīng)該承擔(dān)完全公益性的工作并負(fù)責(zé)整體的調(diào)度，公用事業(yè)公司承擔(dān)部分公益性，但以保本微利的原則進(jìn)行運(yùn)作，最后是競爭性企業(yè)，他們應(yīng)該盡量依據(jù)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行成本核算并進(jìn)行交易，交易的結(jié)果應(yīng)直接反映到相關(guān)的價(jià)格信號(hào)中。

改革應(yīng)該怎么做

改革的方向明確后，可以在以下幾個(gè)方面尋找突破口，探討具體的改革應(yīng)該如何逐步推進(jìn)：

首先，調(diào)度獨(dú)立。這個(gè)可以參考現(xiàn)有的鐵路調(diào)度系統(tǒng)。鐵路調(diào)度系統(tǒng)由國家掌控，并根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要進(jìn)行整體統(tǒng)籌，完全是追求公共利益最大化，所以在鐵路運(yùn)行中很少聽到堵車的概念。電力系統(tǒng)也應(yīng)該引入中立的調(diào)度機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該是受政府委托的第三方，沒有自己的利益。而政府也應(yīng)該對(duì)這個(gè)機(jī)構(gòu)和其調(diào)度行為進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督管理，防止尋租現(xiàn)象發(fā)生。這樣才可以改變調(diào)度權(quán)力完全掌握在各大電網(wǎng)手中，它們同時(shí)既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員，規(guī)則缺乏中立性和獨(dú)立性。如果建立這樣一個(gè)獨(dú)立的調(diào)度系統(tǒng)，最少會(huì)有三個(gè)方面的益處：可以保證交易的公平；可以獲得第一手的運(yùn)行數(shù)據(jù)資料；便于全面掌握整體電網(wǎng)運(yùn)行的情況，方便政府制定規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌管理。

其次，混合所有制改革。如果調(diào)度獨(dú)立實(shí)現(xiàn)了，電網(wǎng)公司的作用就是投資建設(shè)和保障設(shè)備可用，類似于只是進(jìn)行帶有一定公益性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)和設(shè)備維護(hù)。在這個(gè)前提下，才可以劃小核算單元，讓投資和建設(shè)成本公開化和透明化，并嘗試進(jìn)行混合所有制改革。

混合所有制可以引入私人投資者，并劃小核算的單元。這樣就會(huì)有更多的樣本企業(yè)，更方便比較和核算輸配電的實(shí)際成本，從而改變現(xiàn)在輸配電成本一片混亂的現(xiàn)狀。此外，混改還可以建立現(xiàn)代企業(yè)制度，幫助企業(yè)進(jìn)行更加有效地治理。在經(jīng)營管理和輸配電服務(wù)水平方面，混改還可以一定程度地打破現(xiàn)有的壟斷，引入競爭，從而提高整體的服務(wù)水平。

再次，費(fèi)改稅。現(xiàn)有的電價(jià)形成機(jī)制中，有各種形式的政府交叉補(bǔ)貼，比如包含南水北調(diào)建設(shè)基金、農(nóng)網(wǎng)改造還貸基金、三峽水庫移民后期扶持資金、可再生能源附加基金等，總體對(duì)電價(jià)的補(bǔ)貼合計(jì)可以達(dá)到4-5分/千瓦時(shí)。但關(guān)鍵的問題是政府的基金在付給電網(wǎng)企業(yè)之后，它無法核算這些基金到底是多大程度地用于電價(jià)的直接補(bǔ)貼，抑或是用于攤薄其隱性的各種不正常成本。這時(shí)，可以考慮費(fèi)改稅的思路，比如向化石能源行業(yè)征稅，以調(diào)節(jié)化石能源和可再生能源的成本差異?；蛘呦蚋吆哪墚a(chǎn)業(yè)征稅，因?yàn)橐话愀吆哪墚a(chǎn)業(yè)都是耗電大戶，他們一般能談到比較低的電價(jià)。通過定點(diǎn)的征稅，可以增加其運(yùn)營成本，從而控制其盲目擴(kuò)張和電力損耗。

最后，建立高效的普遍服務(wù)機(jī)制。這部分屬于公益性質(zhì)的用途，而其中的具體投入成本往往是一筆糊涂帳。應(yīng)該嘗試引入一定的管理和核算機(jī)制，真正算明白，企業(yè)到底在普遍服務(wù)方面投入了多少成本，從政府手里拿到的壟斷收益或者各種補(bǔ)貼是否能夠涵蓋這些成本，而不能是一筆糊涂帳。

如何看9號(hào)文

9號(hào)文的重點(diǎn)首先在于厘清壟斷環(huán)節(jié)和競爭性環(huán)節(jié)。延續(xù)以往的改革思路，從政企分開到廠網(wǎng)分開，從競價(jià)上網(wǎng)到輸配分開和主輔分離，追求的都是建立市場(chǎng)化機(jī)制這一目的。這里明顯可以看到9號(hào)文與5號(hào)文的延續(xù)性。因?yàn)榻?jīng)過這么多年的改革，電力市場(chǎng)還是缺乏明確的市場(chǎng)主體，更惶論建立一個(gè)市場(chǎng)機(jī)制了。

在這些環(huán)節(jié)里面，輸配分開并不是改革的重點(diǎn)。因?yàn)檩旊姾团潆姯h(huán)節(jié)本質(zhì)上是需要壟斷的，現(xiàn)實(shí)中很難做相應(yīng)經(jīng)濟(jì)效益的比較，看是否可以通過輸配分開以達(dá)到更高的效益。

而在之前的改革嘗試中，關(guān)注于前端的廠網(wǎng)分開也是失敗的。2009年前后曾經(jīng)在東北做過改革試點(diǎn)，希望能夠在發(fā)電側(cè)實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)分開，以便形成明確的市場(chǎng)主體，鼓勵(lì)這些發(fā)電廠通過競價(jià)上網(wǎng)把電賣給電網(wǎng)公司。但當(dāng)時(shí)的改革結(jié)果是，不僅發(fā)電企業(yè)普遍虧損，盈虧無法平衡，電網(wǎng)企業(yè)也不樂意接受這種做法，因?yàn)閷?dǎo)致其電力供應(yīng)的不穩(wěn)定。最后由電監(jiān)會(huì)牽頭的改革只能不了了之。

2009年改革失敗的主要原因是缺乏市場(chǎng)主體。即便在發(fā)電端實(shí)現(xiàn)了廠網(wǎng)分開，但一方面發(fā)電廠絕大多數(shù)是國有企業(yè)，在原有國家定價(jià)的路徑依賴下，對(duì)價(jià)格信號(hào)完全不敏感。另一方面，相對(duì)應(yīng)的用電端根本沒有真正的市場(chǎng)主體。比如普通用戶完全沒有任何對(duì)于電力價(jià)格進(jìn)行議價(jià)的能力。也就是說，2009年的改革目的原本是希望通過前端的廠網(wǎng)分開，來建立一個(gè)市場(chǎng)價(jià)格的形成和反饋機(jī)制。但是當(dāng)時(shí)并沒有考慮到，在輸電、配電、售電等環(huán)節(jié)完全由各大電網(wǎng)壟斷的前提下，后端根本形成不了任何可以與發(fā)電廠相對(duì)應(yīng)的市場(chǎng)主體。到最后才發(fā)現(xiàn)，市場(chǎng)本身還是沒有建成，而相對(duì)應(yīng)的價(jià)格也不可能真正放開，只能是傳統(tǒng)的標(biāo)桿價(jià)格。

所以從這個(gè)角度看9號(hào)文的重點(diǎn)，它最重要也最核心的目的是幫助建立一個(gè)完善的市場(chǎng)。這之中最關(guān)鍵的一步就是將電網(wǎng)企業(yè)現(xiàn)有的壟斷環(huán)節(jié)逐步剝離出來，使之不再成為市場(chǎng)的主體，而是成為市場(chǎng)的通道或者平臺(tái)。這里的整體思路，即應(yīng)理順政府、公用事業(yè)公司以及競爭性企業(yè)三者之間的關(guān)系。

首先，各大電網(wǎng)應(yīng)該只承擔(dān)電力基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)的職能，而應(yīng)將規(guī)劃編制、電力普遍服務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)制定以及運(yùn)行調(diào)度等權(quán)力上交到政府手里，而政府應(yīng)該按成本加收益方式對(duì)電網(wǎng)輸配電業(yè)務(wù)實(shí)行獨(dú)立定價(jià)，監(jiān)管電網(wǎng)企業(yè)的輸配電總收入，不能讓這部分成本混亂地進(jìn)入最后電價(jià)的總成本之中。

其次，各大電網(wǎng)應(yīng)該將電源投資建設(shè)、電源運(yùn)行管理、售電服務(wù)等環(huán)節(jié)下放到競爭性企業(yè)手里，并嘗試在售電側(cè)進(jìn)行混合所有制的改革，爭取引入更多的主體。這樣才能吸取2009年改革的教訓(xùn)，在上下游建立一個(gè)有明確主體的完整的電力市場(chǎng)機(jī)制。只有這一步實(shí)現(xiàn)了，才能進(jìn)一步依靠供求關(guān)系實(shí)現(xiàn)有效的價(jià)格信號(hào)。

在這個(gè)過程中，9號(hào)文最大的改革措施是改變了電網(wǎng)企業(yè)的地位和盈利機(jī)制，改變了其壟斷的地位。改革后，各大電網(wǎng)公司手里現(xiàn)有的輸配電網(wǎng)絡(luò)從本質(zhì)上只是起到類似于高速公路這樣一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施的作用，只是作為市場(chǎng)交易的一個(gè)平臺(tái)或通道。從盈利機(jī)制上看，各大電網(wǎng)公司應(yīng)該逐步以收取輸配電價(jià)為主要盈利方式，而不是依賴電價(jià)在前端和后端的差價(jià)。與此同時(shí)，通過對(duì)發(fā)電和售電的兩頭放開，引入社會(huì)資本，鼓勵(lì)售電側(cè)和發(fā)電側(cè)直接在平臺(tái)上交易，慢慢形成一定的市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，從而逐步推動(dòng)電力改革的進(jìn)展。

這個(gè)過程應(yīng)該穩(wěn)重求進(jìn)，尤其關(guān)注增量的部分，而不能一蹴而就。9號(hào)文的改革措施表面看起來不溫不火，實(shí)質(zhì)意義卻非常深遠(yuǎn)，因?yàn)樗铌P(guān)鍵的一點(diǎn)是通過對(duì)電網(wǎng)企業(yè)地位和職能的改革，試圖在發(fā)電和售電端建立一個(gè)完善的市場(chǎng)機(jī)制。從這個(gè)意義講，9號(hào)文的內(nèi)容雖然短期不會(huì)有實(shí)質(zhì)性的激烈改革措施，但是從中長期來看，它會(huì)以蝴蝶效應(yīng)的方式，逐漸擴(kuò)散到整個(gè)電力行業(yè)中，并通過市場(chǎng)的力量繼續(xù)推動(dòng)改革的進(jìn)一步深化。