1月5日，北京中度霧霾，中國風(fēng)能協(xié)會(huì)秘書長秦海巖的心情一如這天氣，雖然斟酌良久的一份報(bào)告最終遞送國家能源局，但結(jié)果難料，仍無法讓人輕松。

為了這份名為“關(guān)于《華北區(qū)域風(fēng)電場(chǎng)并網(wǎng)運(yùn)行管理實(shí)施細(xì)則》及山東省《關(guān)于修訂我省風(fēng)電場(chǎng)并網(wǎng)運(yùn)行管理實(shí)施細(xì)則有關(guān)條款的通知》中存在的問題”的報(bào)告，秦海巖和可再生能源行業(yè)的企業(yè)家、專家以及法學(xué)界人士進(jìn)行了多次討論和研究，最終慎重地提交。報(bào)告名字雖長，但內(nèi)容卻非常清晰，事情也并不復(fù)雜。

原華北電監(jiān)局于2011年11月底印發(fā)了《華北區(qū)域風(fēng)電場(chǎng)并網(wǎng)運(yùn)行管理實(shí)施細(xì)則（試行）》，以規(guī)范華北地區(qū)的風(fēng)電場(chǎng)并網(wǎng)運(yùn)行。原國家電監(jiān)會(huì)與國家能源局重組后，山東省能源監(jiān)管辦在《細(xì)則》基礎(chǔ)上進(jìn)行了調(diào)整，于2014年6月9日印發(fā)《關(guān)于修訂我省風(fēng)電場(chǎng)并網(wǎng)運(yùn)行管理實(shí)施細(xì)則有關(guān)條款的通知》（以下簡稱《山東通知》），宣布自2014年6月1日起在山東省內(nèi)執(zhí)行。

通知一出，輿論嘩然。“《山東通知》提出了遙不可及的要求和過于嚴(yán)格的懲罰條款，帶有嚴(yán)重的歧視性且有違法嫌疑，給可再生能源發(fā)展帶來了不利影響和不良示范。我們通過遞送這份報(bào)告表達(dá)可再生能源行業(yè)的合理合法訴求，希望能得到答復(fù)。”秦海巖對(duì)《中國能源報(bào)》記者說。

三點(diǎn)質(zhì)疑

中國能源研究會(huì)能源經(jīng)濟(jì)專業(yè)委員會(huì)副主任、中國能源法研究會(huì)顧問吳鐘瑚、中國人民大學(xué)法學(xué)院能源法中心主任李艷芳等受訪專家對(duì)《山東通知》的合法性提出了三點(diǎn)質(zhì)疑。

首先，《山東通知》涉嫌違反《可再生能源法》和《電力法》。2006年施行的《可再生能源法》明確規(guī)定，國家將可再生能源的開發(fā)利用列為能源發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域，“電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)先調(diào)度和全額收購可再生能源發(fā)電”。1996年4月1日起施行的《電力法》第八條明確提出，國家鼓勵(lì)和支持利用可再生能源和清潔能源發(fā)電。

吳鐘瑚認(rèn)為，任何關(guān)于可再生能源發(fā)電的行政法規(guī)、部門規(guī)章均應(yīng)在上述兩部法律的框架下進(jìn)行。“《山東通知》不僅沒有體現(xiàn)可再生能源電力保障性收購和優(yōu)先調(diào)度原則，反而通篇都是對(duì)風(fēng)電發(fā)電企業(yè)的限制性規(guī)定和懲罰措施。其制定的很多條款讓可再生能源企業(yè)望而卻步。”吳鐘瑚說，“這顯然會(huì)嚴(yán)重影響風(fēng)力發(fā)電企業(yè)的投資積極性，阻礙行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，有違《可再生能源法》的立法精神和宗旨，也與當(dāng)前國家推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)變革、努力建設(shè)生態(tài)文明的大方向相背離。”

其次，“有違《行政處罰法》”。

“《山東通知》和《華北細(xì)則》出臺(tái)的依據(jù)應(yīng)該是國家能源局此前下發(fā)的關(guān)于《風(fēng)電場(chǎng)功率預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)管理暫行辦法》的通知。配套細(xì)則通篇讀下來更像是處罰性文件。”李艷芳十分不解地表示，“國家能源局發(fā)布的通知中并未設(shè)定行政處罰原則，那么此文設(shè)定處罰的依據(jù)是什么呢？”

李艷芳還告訴記者，按照《行政處罰法》的規(guī)定，政府部門可以委托他人進(jìn)行行政處罰，但是受委托的組織必須符合下列條件：依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織；具有熟悉有關(guān)法律的工作人員；需要對(duì)違法行為進(jìn)行繼續(xù)檢查或者繼續(xù)鑒定的，應(yīng)當(dāng)有條件地組織相應(yīng)的技術(shù)檢查和技術(shù)鑒定。

“電網(wǎng)企業(yè)也是行政執(zhí)法的相對(duì)人，文件委托電力調(diào)度企業(yè)執(zhí)法罰款是嚴(yán)重違法行為。”她說，電網(wǎng)企業(yè)與發(fā)電企業(yè)都是市場(chǎng)里平等的法律主體，是利害關(guān)系人。監(jiān)管部門委托有利害關(guān)系的一方對(duì)另一方執(zhí)法，顯然違背了法治精神。對(duì)此，吳鐘瑚也認(rèn)為，這種行為實(shí)際上是“把監(jiān)管部門的權(quán)力轉(zhuǎn)移到電網(wǎng)企業(yè)，賦予其不應(yīng)該有的行政權(quán)。”

此外，《山東通知》標(biāo)準(zhǔn)過高，技術(shù)經(jīng)濟(jì)上不合理也是廣受詬病的重要原因。

我國當(dāng)前尚未建立市場(chǎng)化的電力市場(chǎng)，不少地區(qū)實(shí)行“計(jì)劃內(nèi)、計(jì)劃外發(fā)電量平均分配指標(biāo)”、“計(jì)劃內(nèi)外電量價(jià)格差別”等行政指令，而風(fēng)力發(fā)電電量恰恰不在這些“計(jì)劃電量”中。這些指令使電網(wǎng)企業(yè)更愿意優(yōu)先收購常規(guī)電力，“國家實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度”在現(xiàn)實(shí)中無法落實(shí)。

一位風(fēng)電資深技術(shù)專家告訴《中國能源報(bào)》記者，在這一背景下，風(fēng)電功率預(yù)測(cè)能夠起的作用，僅僅是為電網(wǎng)調(diào)度的備用容量安排提供信息。未來，隨著市場(chǎng)的完善，像蒙西電網(wǎng)那樣建立區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的風(fēng)電預(yù)測(cè)體系才更加科學(xué)可行。

“有報(bào)道說在丹麥、西班牙等國，當(dāng)風(fēng)電功率預(yù)測(cè)不準(zhǔn)時(shí)，風(fēng)電企業(yè)將向電網(wǎng)企業(yè)繳納‘罰款’，這是一種誤讀。”秦海巖說，風(fēng)能協(xié)會(huì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“罰款”指的是在公平的市場(chǎng)環(huán)境下，企業(yè)要為競(jìng)價(jià)容量和電量與交割的實(shí)際容量和電量之間的差異付出的商業(yè)成本，是企業(yè)雙方在合同中所約束的經(jīng)濟(jì)交易行為，而不是行政性處罰。“在各國的法律條文中也沒有發(fā)現(xiàn)對(duì)于發(fā)電預(yù)測(cè)不準(zhǔn)而進(jìn)行罰款的條款。《可再生能源法》也沒有規(guī)定風(fēng)電場(chǎng)進(jìn)行風(fēng)功率預(yù)測(cè)的相關(guān)義務(wù)。因此，《細(xì)則》中設(shè)立的相關(guān)罰則沒有法律上的依據(jù)，也不具備技術(shù)經(jīng)濟(jì)上的合理性。”

文件有立有廢，監(jiān)管知錯(cuò)能改？

一波未平，一波又起。

日前，有可再生能源企業(yè)收到了西北能監(jiān)局下發(fā)的《西北區(qū)域發(fā)電廠并網(wǎng)運(yùn)行管理實(shí)施細(xì)則(試行)》(修訂稿)和《西北區(qū)域并網(wǎng)發(fā)電廠輔助服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則(試行)》(修訂稿)，發(fā)現(xiàn)這兩份文件也對(duì)風(fēng)電及光伏功率預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性提出了“高不可攀”的要求，與《山東通知》如出一轍。

據(jù)稱，西北能監(jiān)局規(guī)定光功率預(yù)測(cè)準(zhǔn)確率應(yīng)該在90%以上。這一標(biāo)準(zhǔn)在業(yè)內(nèi)專家看來“完全脫離了實(shí)際”，“以當(dāng)前的技術(shù)水平，沒有一家能達(dá)到”。細(xì)則上條目清晰的高額罰款明細(xì)也引發(fā)了不小的爭(zhēng)議。有企業(yè)計(jì)算，一個(gè)10兆瓦的光伏電站，或因預(yù)報(bào)不準(zhǔn)每年掏出120萬元左右的罰款。

“監(jiān)管部門希望促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初衷不應(yīng)該被懷疑。”針對(duì)業(yè)界“罰款還是搶錢”的非議，有行業(yè)權(quán)威人士稱，“監(jiān)管部門是想做一些事，只是具體操作過程走偏了。策略和實(shí)現(xiàn)路徑都值得商榷，也不能排除是政策制定者的能力和水平的問題。”

該人士表示，作為國家能源局的派出機(jī)構(gòu)，地方能監(jiān)局發(fā)布的文件理應(yīng)在國家能源局備案。而且，按照規(guī)定，涉法文件下發(fā)前應(yīng)經(jīng)過上級(jí)單位法規(guī)法條部門的會(huì)簽。這其中也暴露了相關(guān)人士法律觀念不強(qiáng)的問題。

事已至此。李艷芳認(rèn)為，原電監(jiān)會(huì)和能源局已經(jīng)重組近兩年，內(nèi)部應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)。既然能源局最初下發(fā)的文件是指導(dǎo)性的，且不包含強(qiáng)制性處罰條款，那么地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有理由將其變成強(qiáng)制性的處罰文件，違背上級(jí)單位發(fā)文的初衷。

秦海巖告訴記者，其遞交國家能源局的報(bào)告中也建議：盡快廢止違法文件，制定并出臺(tái)《可再生能源電力全額保障性收購管理辦法》。

“奢侈”期待：

電源、電網(wǎng)一碗水端平

事實(shí)上，除了文件不合法理外，讓可再生能源行業(yè)頗感不滿的是其背后不合理的傾向性。

吳鐘瑚表示，《可再生能源法》除了明確規(guī)定電網(wǎng)公司優(yōu)先調(diào)度可再生能源電力和全額收購可再生能源電力的義務(wù)外，還在第二十九條明確規(guī)定，能源監(jiān)管部門的主要職責(zé)是監(jiān)管電網(wǎng)企業(yè)全額收購可再生能源電力。而在能監(jiān)部門的文件中，非但沒有規(guī)定電網(wǎng)公司應(yīng)當(dāng)如何切實(shí)履行義務(wù)，反而賦予電網(wǎng)企業(yè)處罰風(fēng)力發(fā)電企業(yè)的權(quán)力。

“保證電網(wǎng)的安全平穩(wěn)運(yùn)行，需要電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)共同努力，不是可再生能源發(fā)電企業(yè)單方面的責(zé)任。”秦海巖表示，我們希望以此為契機(jī)，建立健全《可再生能源法》的體系框架和細(xì)則，把電網(wǎng)企業(yè)和可再生能源企業(yè)看成平等的主體，加強(qiáng)對(duì)可再生能源電網(wǎng)接入等多方面監(jiān)管。